之前城镇化模式存在的问题

　　为什么要推动城镇化，或为什么城镇化能扩大内需，推动中国经济增长?从宏观经济来说，G D P等于消费+投资+政府支出+出口-进口。现在中国要提高国内的需求，实际上主要就是拉动私人消费。消费讲的是私人消费，投资讲的是私人投资，政府的需求总是有的，政府有一个不断扩大开支的冲动，因为它不需要真正为预算承担责任，最后还是要纳税人掏钱。经济结构要改变的话就要拉动私人的消费和私人的投资，城镇化就是很好的切入点。

　　这里我们先来考察之前的城镇化模式，它存在那些问题。之前的做法无疑是政府主导的。它带来的一个后果是整个城镇化、整个土地运作、房地产市场，它的基本规则有问题。现在规定农村土地是集体所有制，城市土地是国有制。1982年宪法修改明确了城市土地国有，以前是没有这一句话的。1956年之前农村的土地也是私人所有的，大清帝国、民国时期、建国初期土地都是私有的，1956年开始，农村土地通过一个条例，一下子就变成了集体所有。1982年之前的宪法也规定了集体所有，1982年就更是宽泛地讲农村土地为集体所有。

　　如果土地的所有权要转移必须有两个条件，要么是公平的市场交易，要么是按照正当程序充分的补偿。农村土地变为集体是一种充公行为，变为公的，然后农民成为集体的一分子，还有一份，但是是集体共同所有。城市土地是国有，国有这个概念实际上也是非常模糊，到底是本城市的公有，还是地方公有，还是全国的全民所有?跟个人的对应性就没有了，集体有很强的个人对应性，农村集体所有制相当于充公，而城市的土地国有是剥夺。所有的法规缺乏公共选择程序，城镇化现在继续搞下去，也是在非法的基础上进行，包括大量的小产权房存在。

　　这里就导致城市和农村土地享受的权利极不对等。

　　一是城市土地经过出让后可以自由流转，而农村土地只有被政府征收之后才能转变土地性质;二是城市土地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式实现土地价值，农村土地只能按照以往的产量经验来估算补偿费用;三是城市居民可以通过购买获得一定年限的土地使用权，广大农民只能在非常含糊的集体概念中争取自己的土地权利。

　　所有这些因素都让土地资源在中国处于城乡两种不同制度的分别作用中，造成同一种资源或同一种资产的两种价值，两种利用、补偿、收益方式，两种管理体制。

　　由于土地权利不对等，土地的收益分配机制也存在不公：一是政府主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益;二是农民在土地收益分配中属于弱势群体，是被用非市场补偿办法夺走土地的一方，其补偿得益大小与市场远远脱节，显示出明显的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地补偿价格较高甚至很高，也难以去除行政征收造成的不公正感。对于耕地的补偿水平更为离谱，没有涉及对土地所有权的补偿。2004年《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6- 10倍”。R EICO工作室(2012)，以北京市为例计算了国有土地“招拍挂”成交价格与农村土地征收费用的巨大差异，前者最高达到后者的61倍。

　　同时，中央与地方政府围绕土地问题利益取向也不同，展开了博弈。中央政府土地政策的目标是多重的，它首先是通过维持一定总量的耕地来保障“粮食安全”;其次是在一定程度上顾及农民的利益，以保持社会稳定;然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。

　　地方政府的目标是一方面要实现增长和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长;另一方面要实现财政收入增长目标，包括通过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多的政府债务。地方政府的两大目标之间高度一致。加快农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。

　　中央与地方的目标就不同了，也带来了冲突。一方面，民众利益受损。地方上凡是涉及到农地转用、拆迁补偿的冲突比比皆是。另一方面，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包括大规模的买地负债风险。根据国家审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174 .91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109 .51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 16695.66亿元，占15 .58%。巨大的地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定的突出问题和巨大隐患。

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