两个“天花板”与两道“紧箍咒”

　　如果说上述两方面具体而微地体现了现行粮食支持政策存在的问题，那么从宏观上看，现行政策也到了不得不调整的时候。

　　首先是两个“天花板”。一个是价格“天花板”，一个是补贴“天花板”。前一个“天花板”前文已经提到，是指我国主要粮食价格已高于国际市场价格，继续提价遭遇“天花板”。后一个“天花板”是指根据世贸组织规则，继续提高补贴可能将受到限制。

　　国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，现行的粮食支持政策属于“黄箱”政策，按照WTO的规定，“黄箱”政策的微量补贴额不能超过该粮食品种产值的8.5%。对照这一标准，我国一些粮食品种继续提高补贴空间已经十分有限了。

　　而在这两个“天花板”的下面，“地板”却越抬越高。所谓“地板”，即粮食生产成本。据统计，从2003年到2013年，我国玉米、稻谷的生产成本都提高了一倍以上，小麦提高了84%。“天花板”与“地板”之间的空间越来越小，粮食支持政策升级迫在眉睫。

　　再说两道“紧箍咒”。这是指环境和资源两个方面对粮食生产的约束越来越紧。程国强说，以我国的土地资源，农产品自给率只能到80%，而如今满足了国内90%的谷物、油料等农产品需求，这是在农业资源超负荷运行、环境代价高昂的条件下实现的。

　　主要表现在以下几个方面：

　　一是部分湿地和草地资源被开发成耕地。其结果，湿地、草原资源被逐步吞噬，生态环境破坏严重。

　　二是地下水资源被过度开采。粮食生产是高耗水产业，过度追求粮食产量使一些缺水地区地下水位持续下降，如华北等地灌溉机井甚至已经打到了几百米深。

　　三是农业面源污染加重。为确保粮食增产，我国化肥、农药施用量快速增长。目前，我国以占世界10%的耕地施用了世界35%以上的化肥，单位面积的化肥施用量是世界平均水平的3.9倍，欧盟的3.3倍，美国的4.5倍，由此带来很大污染，也导致耕地瘠薄化。

　　程国强说，现行的粮食支持政策侧重于鼓励粮食产量的增加，对粮食品质、资源环境等关注不够，粮食生产可持续性受到考验。“粮食政策不仅要考虑当下的产量，还要考虑5年后、10年后，以及子孙后代的粮食安全。”

　　新形势下的粮食安全策略

　　我国粮食安全正面临新的形势和考验：卖粮难再现、进口激增、库存爆满、资源环境紧张、“天花板”压顶……中央也着手开始应对，制定新的粮食安全战略、启动目标价格改革试点、加快农业发展方式转变等，加快了粮食政策和粮食战略调整的步伐。

　　升级粮食支持政策

　　前文已述，现行粮食支持政策正陷入困境，改革势在必行。但这一改革不是要削弱或者取消支持，而是要升级。国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强表示，对农业实行支持与保护，是目前发达国家的通行做法。

　　“农业具有弱质性、公共性、外部性等特点，与非农部门相比，农业总是处于相对不利的地位，而粮食等主要农产品又确保了国家粮食安全，为社会稳定和经济发展提供基础支撑，同时农业还具有多种功能，如保持生物多样性、保护水土和环境、发挥就业缓冲作用等。”程国强说，这就是为什么大多数国家都会对农业进行支持和保护的原因。

　　数据显示，经合组织国家农业补贴平均水平为21.7%，远高于我国的9.1%。与韩国52.1%、日本47.3%的补贴水平相比，我国相差更远。这说明我国对粮食等农产品的补贴力度有待进一步提升。当然，补贴的方式需要改革。

　　改革的取向，是减少价格支持政策对农产品市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用。去年，我国从部分地区的大豆和棉花入手，推进目标价格改革试点，这是一个尝试。目前来看，改革取得了一定成效，但也面临操作复杂、落实成本高等难题。

　　程国强说，现在应该在目标价格试点的基础上，推行“升级版”的支持政策。该“升级版”政策不再以一定价格为补贴的触发标准，也不再针对特定产品，而是只要种植粮食作物，不管什么品种，种植者均可按实际面积获得补贴。粮食价格则只要不出现大的波动就让它随行就市。

　　这样的政策会减少对市场的干预，相对于目标价格制度，其优点是简便易行，也有利于粮食品种根据市场需求和价格信号进行调整，同时可以规避世贸规则对特定农产品8.5%的补贴限制。

　　“WTO将农产品‘黄箱补贴’分为特定产品补贴和非特定产品补贴，分别进行约束。一般而言，特定产品补贴的微量允许由于是该产品产值的8.5%，补贴空间相对较小，容易被突破;非特定产品补贴的微量允许是整个农业总产值的8.5%，补贴空间较大。”程国强说。

　　当然，长远来看，我国粮食支持政策还须从“黄箱补贴”向“绿箱补贴”过渡。所谓“绿箱补贴”，主要包括对农业科技、水利、环保、保险等方面的补贴，它不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲作用，因此为世贸规则所允许。

　　立足国内保重点

　　2013年12月的中央经济工作会议和2014年的中央一号文件确立了我国新的粮食安全战略，即“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。专家表示，这句话大家可能已经不陌生，但对它的理解还须进一步深化。

　　首先，新战略强调了要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全，在此基础上，允许“适度进口”。“‘适度进口’首次被明确为我国粮食安全战略的一个组成部分。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆说。

　　其次，新战略在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全;在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

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