热点概况

　　2021年12月6日，一段关于“江苏南通三星镇市容管理人员当街粗暴对待卖甘蔗老人”的视频在网上热传。视频中，多位身着“静通市容”制服的人把一名推自行车卖甘蔗的老人围住，将其一捆甘蔗全部抢走，留老人在街上倒地哭泣，老人的无助刺痛了很多人的心。视频引发关注后，事发属地三星镇镇长接受媒体采访称，视频中着制服人员属政府购买服务的第三方市容管理公司。12月7日，南通市海门区政府通报了对该事件的“处理意见”，称区纪委已介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序，并终止与南通静通市容管理有限公司合作，将该公司列为黑名单，根据合同条款对其进行相应经济处罚。同时，三星镇政府登门向老人致歉。12月8日，海门区政府再次发布官方消息称：解除三星镇综合执法局工作人员陆某某劳动关系。给予三星镇综合执法局四级主任科员蔡某某政务记大过处分。给予区城管局第三大队三星二中队队长祝某政务记大过处分。给予区城管局第三大队副大队长沈某某(主持工作)政务记过处分。给予三星镇分管副镇长支某政务警告处分。给予三星镇镇长袁某某诫勉，并责令作出书面检查。

　　主流观点

　　@昆港时评：提升城市形象，市容管理切莫外包。相比老人被哄抢甘蔗，公众更关注的问题是基层执法权被一纸合同“外包”。在网络搜索中，“临时工”“第三方”“正规军”等再度登上热搜。创新城市治理之道，引入第三方资源也并非不可，可一旦失去控制，所产生的社会影响也十分恶劣，甚至会损害政府的形象。尤其是涉及公共权力行使的领域，将“执法权”外包给第三方企业还需慎重考量。要知道，一些管理人员虽然是“临时工”，可他们穿着统一制服，对小贩采取强制措施用的是“公权”，代表的是政府，岂能肆意乱来。

　　@郑州大学法学院教授沈开举：如果说本案是城管执法领域的“外包”行为，那么这种“外包”行为严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、第十九条、第二十条第二十一条和《中华人民共和国行政强制法》的规定。也就是说行政处罚权、行政强制权是国家的权力，只能由法定机关或组织行使，否则是违法的、无效的。

　　如果说该案是行政处罚，那么静通市容根本不具备行政处罚主体资格。《行政处罚法》第十七条明确规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。静通市容不是行政机关，当然无权行使行政处罚权;静通市容也不是该法第十九条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和第二十条、第二十一条规定的“受委托组织”，因为授权或委托不仅要有法定依据，而且这些组织还必须符合法定条件：一是依法成立并具有管理公共事务职能;二是有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员;三是需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

　　如果说该案是调查取证行为，那么静通市容的行为也违反了《行政处罚法》第五十五条、五十六条的规定。该法第五十五条规定“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。静通市容既然不是法定的执法机关或组织，自然也不存在执法人员、执法权限、执法证件。该法第五十六条同时规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。从视频上看，一群身穿制服的人把老人团团围着，把老人的甘蔗全部拿走，即便是合法机关的行政执法也不符合法律规范。

　　如果卖甘蔗的商贩在道路中央卖甘蔗影响了交通安全，行政机关可以依法强行将障碍物移除。鉴于行政强制措施对公民合法权益具有较强的威慑特征，实施行政强制措施的人员资格有严格限制，行政强制法规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

　　深度分析

　　(一)关注点一：事件背后暴露出哪些问题?

　　1.模糊了服务和执法的边界

　　2.市容管理人员处理方式过于粗暴，没有做到以人为本

　　3.政府没有尽到监管义务

　　(二)关注点二：政府购买服务需要注意什么?

　　1.政府购买服务要遵循“法无授权即禁止”的原则

　　2.政府要加强日常监督管理，切不可一“包”了之

　　面试模拟 近日，某地一老人当街遭“执法人员”粗暴执法、“哄抢”甘蔗的视频在网上流传，引发热议。其实视频中的“执法人员”真实身份是给当地政府提供外包服务的市容管理人员。对此，你怎么看?

　　【参考解析】

　　题干当中提及的现象我也有关注，视频中老人卧地哭喊的无助与身穿制服者夺走甘蔗的强悍形成鲜明反差，刺痛了我的心。其实，早在2007年，城管外包模式在深圳起步，将城市管理的部分职能交由民间企业承担，被视为城市管理多元化、市场化的有益探索。近年来，政府外包服务模式已经在多城市推广开来。政府服务外包并不违法违规，相反的，它已经逐渐成为了我国行政管理体系中不可缺少的一部分。但是在我看来，服务可以外包，但执法权不能外包，同时，即使是服务外包，也应做好相应监管工作。

　　此次事件暴露出来该镇的购买服务还存在着一系列的问题。

　　第一，模糊了服务和执法的边界。市容管理人员将甘蔗一抢而光，在群众看来无异于“扣押”或“没收”，其中“扣押”行为属于行政强制措施，“没收”行为属于行政处罚措施。而《行政强制法》中规定这些措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。所以无论此次“哄抢”是为“扣押”还是“没收”都该由城管执法人员来行使，而政府不能将执法权移交给辅警、协警，更不能以购买服务为理由移交给外包企业员工。

　　第二，市容管理人员处理方式过于粗暴，没有做到以人为本。不管是巨额资产的企业家们，还是路边摆摊的小商小贩，任何一个通过双手辛勤劳动来改善生活的人，都应得到尊重。执法不应是冷冰冰的而应包含包容和温情。明明可以选择耐心劝导，这些人却选择了一“抢”了之。如此粗暴的执法方式，获得的负面反馈显而易见，也充分说明这些工作人员从思想上并未真正践行以人为本的理念。老人的倒地，摔碎的不仅是商贩们的尊严和体面，更是群众对政府的信任和认可。而且相较于政府机关的执法人员，有公职身份作为约束，政府外包的被委托公司的执法人员，往往因为本身没有受过专业培训、是“临时工”、收入低、没“身份”等原因，所以执法时会更加肆无忌惮。这也就意味着，外包公司执法不当损害公民权益的可能性也会更大。

　　第三，政府没有尽到监管义务。购买服务并不是政府当“甩手掌柜”的借口，即使是外包服务，也应该从监管层面对参与管理的外包人员素质予以规范。

　　那未来政府购买服务之路应该如何走?对此，我有以下想法。

　　第一，政府购买服务要遵循“法无授权即禁止”的原则。自2020年3月1日起开始施行的《政府购买服务管理办法》中提到，以“政府采购服务”的形式开展工作时，首先要注意确认该服务类型是否能够外包，尤其是涉及到行政执法时，一般不允许外包。所以政府应严格遵循“法无授权即禁止”的原则，严格购买服务的种类。

　　第二，政府要加强日常监督管理，切不可一“包”了之。购买主体要健全内部管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。也可以建立购买服务考核制度，定期对外包单位整体及内部工作人员做绩效评估，确保采购服务质量过关。同时政府应是外包服务单位的直接管理人和直接责任人，一旦外包公司出现违规违法行为时，购买主体也要承担相应法律后果。

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