健全依法决策机制 治理“三拍”顽疾

　　“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”

　　党的十八届四中全会公报中的这一表述，被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。多位专家表示，如果这些要求能够落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”顽疾，推动法治政府建设向前迈出一大步。

　　“越到基层，‘三拍’越严重，其实质就是‘人治’。”中国政法大学教授王敬波说。目前，一些地方行政首长运用权力的法治意识差，为了追求效率，一些关系到公众切身利益的重大决策，其讨论过程成为体现一把手个人意志的“一言堂”。缺乏官民合议的民主程序保障的决策，往往具有重大风险，最后留下一堆烂摊子、糊涂账。虽然我国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。

　　“法治政府意味着责任政府。有权必有责，用权受监督。只有建立严密规范的行政责任制、过错追究制，才能提高行政监察效能，增强政府公信力。”中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明说。

　　党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化。党的十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”

　　党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，要“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，以及“建立健全决策咨询制度”。

　　在此基础上，党的十八届四中全会继续向前迈进了一大步，把科学决策、民主决策、依法决策纳入法治轨道。

　　“关键就是‘终身’两个字。”清华大学法学院公法研究中心主任余凌云认为，这就意味着，如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，不管经过了多少年，不管身处何地，不管担任什么职务，决策者都要对错误决策付出代价，这体现出重大决策有法可依、依法追责的思路。

　　专家指出，应当注意到，与“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”一起提出的，还有“重大行政决策法定程序”和“重大决策合法性审查机制”。

　　余凌云说，这将改变政府以往的“走程序”“走过场”决策弊病，倒逼党政干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序，公众、专家学者实实在在地参与进来，他们的诉求、意见、建议得到尊重和重视，真正影响到政府决策，有效地避免或降低决策失误风险，为公共决策的科学化和民主化起到重要作用。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。多位专家表示，应尽快将党的文件要求转换成法律和制度，让依法决策机制真正落地生效。一是细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论各个环节作出具体规定，实现规范化;二是强化合法性审查机制，对那些于法无据甚至违背法律的决策项目，一定要坚决取缔;三是问责制度常态化，对倒查出来的问题要坚决追究责任，以实实在在的成效取得群众信任。

　　规范行政行为 法无授权政府不可乱为

　　清权、确权、配权、晒权、制权，这是建设法治政府的前提。

　　全会提出，要依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

　　国务院会议也作出要求：依法推进政府职能转变，继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

　　“建设法治政府应该限权。”北京大悦律师事务所郎克宇律师提出，将行政权用法律的规则牢牢地束缚住，也就是通常所说的“将权力关在笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。

　　郎克宇认为，政府应该“放权让利”。法治建设涉及权力的重新分配以及由此带来的利益重新调整。对先前过于“奔放”的一些行政部门的权力应当予以收回调整，将权力运行涉及的利益向社会让渡。在地方上可以探索垂直管理模式，使司法机关在人事任免、财政等方面逐步摆脱对地方政府的依赖，减少行政干预司法个案。

　　浙江省目前正在进行一场以政府自身改革为中心的政府改革。省长李强认为，这是一场权力革命，目的就是要给行政职权打造一个透明的制度笼子。

　　权力精简如同“割肉”，“刀刀见血”。为砍掉8000多项权力，浙江省政府实施了强势的“指标倒逼”。先是要求各部门限期列出现有行使的权力清单上报，明确“未上报的权力项目今后不得行使”。在倒逼下，所有省级部门的“家底”都兜了出来，并按行政许可、行政处罚、行政强制等编发“身份证”、建立“跟踪卡”，确保不留死角。在此基础上，省政府提出“砍掉至少一半”的硬指标。

　　细节决定立法成败。安徽大学法学院教授杨成炬说，立法要在细节上和技术上精细推敲，明确政府法律责任的追责。例如，城管在行使管理执法权时，相关法规只对行政相对人明确了具体的责任追究处罚措施，而对于城管所犯的一些过错，大多由内部进行行政处分，百姓也没有监督的标准。

　　浙江省编办主任鞠建林介绍，为了体现权力精简和清单的科学性、公信力，省里还实行了开门清权，聘请了第三方专家团队共同审核把关。此外，还用大数据分析来推动政府自身改革，用互联网技术倒逼政府依法行使权力、接受社会监督、提高效能、改进服务。

　　依法行政、权力重新分配的关键点在哪里?浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为，此前的相关改革一直是政府系统内部做文章，没有找到有效管束权力的手段。权力清单则找到了“点子”上，是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来，管束政府不再是口号，不再是纸上谈兵。”

　　全会提出，要深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。

　　江苏省委政法委书记李小敏表示，规范行政行为，从根本上需要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，不断深化行政管理体制改革，促进依法决策、依法行政、依法办事水平的提高。

　　行政体制改革要紧扣法治政府的本质和要求，以防南辕北辙，偏离目标。国务院法制办教科文卫法制司副司长张耀明认为，从政府层面看，建设法治政府的要求主要有六个方面：

　　一是要合法行政。政府和官员不是想怎么干就怎么干，法律规定你能干什么才能干什么。二是合理行政。目前正在要求各部门细化规则规定，比如处罚5万元至50万元，这中间的自由裁量幅度过大，广受社会诟病。三是应该程序正当。程序是法律的生命，比如行政机关行使处罚权必须两人以上，3万元以上的行政处罚必须要通知当事人权利义务等。四是要求高效便民。比如申请专利、商标，已经明确规定办理时限了，从为民利民的角度，履行这些时限规定具有积极意义。五是政府要诚实守信，不能朝令夕改。对于有些地方的水、电、煤气开个论证会就涨了的现象，群众意见很大，这说明政府信用制度缺失。六是权责一致。正如习近平总书记所强调，有权必有责、用权受监督、违法必追究。

　　中国社科院法学所所长、研究员李林等认为，当前亟须推进行政体制改革与法治政府建设协调进行。应整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，并且减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时，加强对行政执法的监督，规范执法自由裁量权，加快推行权力清单制度，落实政府信息公开条例，行政执法的依据、过程、结果都要公开。

　　陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全强调，以法治的方式改革，并不是说要刻板地固守既有法律条文，而是指遇到改革与现行法律矛盾的问题时，需要通过法治的思维和方式去协调和解决矛盾，而不能图省事、走捷径，无视法律规定，或越过法律条文去进行“违法的改革”。

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