强化行政执法监督 共建法治政府

　　德恒律师事务所徐凯认为，法治政府建设的一大困难，是来自于政府体系外的监督力量太小。

　　全会提出，要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制……要加强对行政诉讼的法律监督。

　　有权必受监督，是让权力入法治轨道的重要外部条件。约束权力的法律虽然具有强制力，但要得到执行光靠自觉还不行，还要靠强力推进，靠有效监督，才能保证落实。没有监督，法律要不就是在执行中走样，要不就是落实不了，导致法律实施无力、权力运行越线。

　　针对行政执法监督体系不健全的问题，云南省政府法制办主任张宪伟说，政府违法成本很低，主要是因为大多数行政执法监督行为尚未通过法律的形式规范，行政执法监督制约机制不健全、方式简单、程序滞后。只有把制度的架构问题解决好，让行政执法者承担违法行为的后果，才能守法施政。

　　在行政纠错方面，行政复议作为行政机关的内部纠错机制，是将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。但当前行政复议的公众知晓率和信任度不高，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍;有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。

　　而在现实中，承担着依法行政把关者角色的各级政府法制办“越到基层越弱”。湖南某县级法制办主任告诉记者，一个县级工商局动辄一百来号人，而法制办只有三四个人，基本只干了文件审查一件事，行政执法监督、行政复议几乎都没有开展起来。

　　因此，专家建议，《行政复议法》应扩大行政复议的受案范围，将抽象行政行为、内部行政行为、具有公共管理职能的社会组织行使公共权力的行为等纳入复议范围，设置“准司法化”的复议程序，实现行政复议组织中立化，建立行政复议委员会，保证行政复议人员专业化等。

　　专家建议，进一步整合行政执法监督的力量，明确政府法制部门的执法监督权限，以规范性文件的申请审查、执法信息公开、制定和适用行政执法裁量权基准的公开为突破口，加大对行政执法的内部监督。第二，建立和完善系列制度，实现对行政执法主体、依据、内容、程序等的全面监督。例如行政考评制度、审裁分离与裁执分离制度、行政听证制度、行政执法案卷制度、违法责任追究制度等。第三，要让社会监督尽可能体现刚性，执法部门对于媒体监督、群众监督要有畅通合理的答复机制。

　　陕西省政府法制办主任宋昌斌建议，重要领域的改革立项，要面向全社会征集意见，更加注重基层群众的呼声，不能简单地以部门或领导的意见为主。一些法案起草，应尽量由第三方、中立部门和中介组织主持，而一些重大项目，可以让全民参与评估表决。

　　行政权力接受法律监督的另一个重要体现就是《行政诉讼法》的实施。我国的行政诉讼制度俗称“民告官”制度。在民告官案件中，地方政府应对诉讼的态度是考验政府依法行政水平的一块“试金石”。

　　“依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。因此，行政诉讼法修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”北京大学教授姜明安说。

　　不过，我国行政诉讼在实践过程中存在立案难、审理难、执行难。“我对行政案件向来不愿做委托，因为惹不起政府，一个小律师也改变不了什么。”福建省一位律师直言不讳地说，一些案子压根儿就不给你立案。这种“告官不见官”现象导致行政机关对违法行政行为自纠难、人民群众的怨气平息难、行政执法水平提高难，行政审判的权威和效果大打折扣。

　　近年来，江苏、河北、吉林、浙江、山东、河南、安徽等地对行政诉讼中的首长出庭应诉工作进行了探索和实践，一系列关于行政首长出庭应诉的地方性法规、制度相继确立。其中，有些地方还将行政首长出庭应诉纳入官员绩效考核。

　　而在今年8月29日，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。该修正案二审稿将行政诉讼对象扩大为行政行为，不限于具体行政行为，把抽象行政行为纳入其中。将“具体行政行为”改为“行政行为”，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。此外，针对“告官不见官”问题，二审稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

　　10月27日，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十一次会议审议。这是行政诉讼法修正案草案第三次提请审议。随着司法体制改革的深入和政府简政放权的进一步加快，此次修正案草案聚焦“民告官”司法实践中出现的新情况、新问题，扩大了行政诉讼主体范围，并将部分行政合同纠纷纳入诉讼范围，对行政机关在应诉中的违法行为做出了更严厉规制。(综合新华社报道)

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