行政管理体制改革亟待深化

　　江苏省委政法委书记李小敏表示，规范行政行为，从根本上需要认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，不断深化行政管理体制改革，促进依法决策、依法行政、依法办事水平的提高。

　　行政体制改革要紧扣法治政府的本质和要求，以防南辕北辙，偏离目标。国务院法制办教科文卫法制司副司长张耀明认为，从政府层面看，建设法治政府的要求主要有六个方面：

　　一是要合法行政。政府和官员不是想怎么干就怎么干，法律规定你能干什么才能干什么。二是合理行政。目前正在要求各部门细化规则规定，比如处罚5万元至50万元，这中间的自由裁量幅度过大，广受社会诟病。三是应该程序正当。程序是法律的生命，比如行政机关行使处罚权必须两人以上，3万元以上的行政处罚必须要通知当事人权利义务等。四是要求高效便民。比如申请专利、商标，已经明确规定办理时限了，从为民利民的角度，履行这些时限规定具有积极意义。五是政府要诚实守信，不能朝令夕改。对于有些地方的水、电、煤气开个论证会就涨了的现象，群众意见很大，这说明政府信用制度缺失。六是权责一致。正如习近平总书记所强调，有权必有责、用权受监督、违法必追究。

　　中国社科院法学所所长、研究员李林等认为，当前亟须推进行政体制改革与法治政府建设协调进行。应整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，并且减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时，加强对行政执法的监督，规范执法自由裁量权，加快推行权力清单制度，落实政府信息公开条例，行政执法的依据、过程、结果都要公开。

　　陕西省社会科学院政治与法律研究所所长郭兴全强调，以法治的方式改革，并不是说要刻板地固守既有法律条文，而是指遇到改革与现行法律矛盾的问题时，需要通过法治的思维和方式去协调和解决矛盾，而不能图省事、走捷径，无视法律规定，或越过法律条文去进行“违法的改革”。

　　(调研小分队记者：裘立华、程士华、李钧德、谭剑、张非非、杨一苗、赵仁伟、熊琳、黄安琪)

　　推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设

　　——依法治国提速法治政府建设(下篇)

　　半月谈“法治政府”调研小分队

　　法治政府建设仅靠政府一家单兵突进并不能完全奏效。2013年2月23日，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。因此，法治政府再提速必须放在推进法治国家和法治社会的大环境中，寻求立法、行政、司法、监督的良性互动，在顶层设计上持续发力，在系统建设中协同推进。

　　科学限权，法无授权政府不可乱为

　　中国的法治建设不仅仅是政府的事情，也不是只建设法治政府便能毕其功于一役，而是法治国家、法治政府与法治社会一体建设的过程。法律实施所包含的科学立法、严格执法、公正司法与全民守法是统一而不可分割的整体，相关顶层设计需要完善。

　　“建设法治政府应该限权。”北京大悦律师事务所郎克宇律师提出，将行政权用法律的规则牢牢地束缚住，也就是通常所说的“将权力关在笼子里”。逐步减少直至最终完全消除行政权力对司法权、立法权的干扰与打压，使行政、立法、司法不缺位、不越位、不错位。

　　安徽大学法学院教授杨成炬举例说，合肥市包河区望湖街道故意刁难小区业委会成立之事，小区业委会筹备组虽然提起行政复议获得成功，望湖街道被包河区责令纠正，但是街道依然不予纠正，无奈之下，小区业委会只有向包河区法院提起行政诉讼。杨成炬说，类似案例很多，政府权力太大，根本不受约束。如今很多地方都在实行小区业委会备案的规定，把备案变异成行政许可审批，这类情况属于政府无限制扩权的典型。

　　郎克宇认为，政府应该“放权让利”。法治建设涉及权力的重新分配以及由此带来的利益重新调整。对先前过于“奔放”的一些行政部门的权力应当予以收回调整，将权力运行涉及的利益向社会让渡。在地方上可以探索垂直管理模式，使司法机关在人事任免、财政等方面逐步摆脱对地方政府的依赖，减少行政干预司法个案。

　　完善立法，夯实法治政府之基

　　科学立法有助于多出良法，少出恶法。中国社科院法学所所长李林表示，立法上应该多研究怎样更充分博弈、怎么保证立法公平正义、怎么保证立法的可实施等重大问题。

　　建立法治政府，要求政府所有行政行为“于法有据”。在实践中，有关政府职能转变的立法存在缺位现象，比如，对哪些职能需要转移给社会组织没有明确的界定和分类，导致职能转移范围是由政府在无监督情况下进行的。再如，我国虽已有《政府采购法》，但主要涉及的是货物采购，而无服务采购，因此，有必要将政府购买公共服务补充进法律。

　　中国政法大学教授应松年认为，需要建立一套组织法体系，以明确部门、上下级的职责权限、内设机构和活动方式。目前出现的“九龙治水”和推诿扯皮、不作为等现象，就是源于部门的职责权限不清楚。

　　中南大学法学院专家李沫指出，基层行政执法程序随意性明显，各部门都在制定完善相关行业领域的执法规范，但国家层面的行政程序法仍然缺失。

　　细节决定立法成败。杨成炬说，立法要在细节上和技术上精细推敲，明确政府法律责任的追责。例如，城管在行使管理执法权时，相关法规只对行政相对人明确了具体的责任追究处罚措施，而对于城管所犯的一些过错，大多由内部进行行政处分，百姓也没有监督的标准。

　　在行政纠错方面，行政复议作为行政机关的内部纠错机制，是将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的缓冲地带。但当前行政复议的公众知晓率和信任度不高，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍;有些行政复议机关不能严格依法审查和公正裁决案件，不能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为。

　　因此，专家建议，《行政复议法》应扩大行政复议的受案范围，将抽象行政行为、内部行政行为、具有公共管理职能的社会组织行使公共权力的行为等纳入复议范围，设置“准司法化”的复议程序，实现行政复议组织中立化，建立行政复议委员会，保证行政复议人员专业化等。

　　从司法的角度来看，我国行政诉讼在实践过程中存在立案难、审理难、执行难。“我对行政案件向来不愿做委托，因为惹不起政府，一个小律师也改变不了什么。”福建省一位律师直言不讳地说，一些案子压根儿就不给你立案。

　　作为被俗称为“民告官”的法，现行《行政诉讼法》将受侵害权益范围表述为“人身权、财产权”，即只有当行政行为侵犯了公民人身、财产权这两种具体权利时，当事人方可起诉。这样便将公民其他诸多权利如受教育权、休息权、劳动权等排除在了行政诉讼受案范围之外。另外，有关行政诉讼目的、受案范围的列举式表达、管辖、被告资格、起诉期限、执行、调解等问题也亟待进一步完善。

　　今年8月29日，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案。该修正案二审稿将行政诉讼对象扩大为行政行为，不限于具体行政行为，把抽象行政行为纳入其中。将“具体行政行为”改为“行政行为”，可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。此外，针对“告官不见官”问题，二审稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

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