编者按：备受关注的十八届四中全会将于金秋10月召开，研究全面推进依法治国重大问题。依法治国重在依法治权、依法行政，建设法治政府是建设法治国家的关键和着力点。尤其是当前改革和反腐进入深水区，推进法治政府建设成为全面深化改革、根治腐败的重要抓手和制度保障。

　　10年间，国家在法治政府建设上亮出了“三板斧”，力度之大前所未有。2004年4月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2008年和2010年，又分别发出《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》两个重要文件。可以看出，中央对法治政府建设一直保持高度重视并大力推动，同时从侧面反映出，法治政府建设的道路并不平坦。

　　在《纲要》提出的10年目标到期的节点，半月谈特别策划组织“法治政府”调研小分队分赴各地调查走访，试图对法治政府建设面临的主要障碍和软肋分析盘点，从地方实践和顶层设计两方面求解突围良策，协同推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设。

　　法治政府：利剑仍须再磨砺

　　——依法治国提速法治政府建设(上篇)

　　半月谈“法治政府”调研小分队

　　目前，我国已经有数千部法律法规，其中全国人大的立法有两百多部，行政性的法规有八百部，地方性法规有八千部。10年来，我国法治政府建设步伐明显加快，政府依法行政意识和能力不断提高。但是，十年之功仍未尽如人意，离实践要求和民众期待尚有很大差距，实现法治政府之路仍非坦途。

　　步伐虽加快，赶不上民众期待

　　华东政法大学行政法学教授沈福俊指出，国务院在2004年就提出要用10年时间基本建成法治政府，如今期限已过。十八大报告提出，2020年要基本建成法治政府，时间又往后推了6年。这说明建设法治政府并不容易达标，可以说是障碍重重。

　　改革开放30多年来，特别是2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》10年以来，以规范经济、政治、文化、社会以及政府自身活动为主要内容的法治政府建设制度体系总体形成，行政管理各方面基本实现了有法可依。但正如安徽大学法学院杨成炬副教授所言：“法治建设是一个动态过程，我国在法制建设方面确实取得了长足的进步，‘法治’却任重道远。”

　　河南省高院行政庭庭长宋炉安说：“一些民众之所以感觉政府法治建设进步不大，问题不少，主要是因为随着经济社会的发展，人们对法治、对公平正义的期待越来越强，对政府依法行政的水平要求越来越高。”

　　“政府权力色彩浓与法治色彩淡的落差、社会法治呼声高与国民法治信仰低的落差，依然是法治政府建设面临的现实窘境。”湖南省律师协会副会长秦希燕说，从这个意义上看，十八大提出的法治中国建设任重道远，而作为核心与关键的法治政府建设亟待闯关提速。

　　权大于法，人治大于法治

　　建设法治政府的核心在于规范权力的运行，摒弃人治思维，树立法治思维。而长期存在的人治惯性，尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”，对法治推进的制约不可低估。法学家江平认为，依法治国被提到前所未有的高度，但“红头文件代法、以权压法、以权乱法”现象依然存在;个别领导带头破坏法治秩序，以个人的意志代替党纪国法，甚至把个人看成是党组织，个人的话就是法律。

　　不久前，湖南双峰县委、县政府以红头文件向上级娄底市政法委“请求”对一位犯罪嫌疑人(双峰“重要的企业家”)取保候审。此事被曝光后引发广泛关注。

　　郑州大学法学院副院长、行政法专家沈开举教授说，在现实生活中，“黑头文件”(法律)不如“红头文件”(政策)，“红头文件”不如“手写文件”(批示、批条子)，“手写文件”不如“口头文件”(打招呼)。以拆迁为例，关于土地征用和补偿，应该怎么做，法律规定得明明白白。但是，有些领导干部说拆哪就拆哪，说什么时候拆就什么时候拆，有的领导还因强势拆迁而获得了“一枝梅”(一指没)的绰号。

　　一位长期担任政府法律顾问的资深律师告诉半月谈记者，类似的现象在基层比较普遍。一些地方行政长官首先想到的不是去咨询法律顾问如何依法解决辖区内的公共事件，而是要求法律顾问利用自己的影响力去花钱“摆平”带头闹事的。据国家行政学院问卷调查显示，在影响依法行政的因素中，执法者法律意识不强等原因占了近40%。

　　中华全国律师协会刑事专业委员会主任、京都律师事务所田文昌律师认为，在一些地方，政府对司法的过度干预普遍存在，司法行政化现象严重，形成了一个“人人都反对行政干预，人人又都寻求行政干预”的怪圈。

　　“一些当事人聘律师首先要问有没有关系。如果你说没有，他们就会另请高明。”北京市鑫诺律师事务所主任孔伟平认为，法治环境与每一个老百姓息息相关，这种情况下，律师只能以当事人的利益和需求为导向，控辩双方拼的可能不仅仅是人证物证，还要拼与权力部门的关系。

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