坚持走中国特色水土保持生态建设之路
（刘 宁）
今年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，从党和国家事业全局的高度，全面部署水利改革发展，对水土保持生态建设提出了明确要求。3月1日实施的新《水土保持法》，确立了地方政府目标责任制和水土保持规划的法律地位，强化了水土保持方案管理和监测管理，规定了水土保持补偿制度。这必将对实现水土保持新跨越产生重要而深远的影响。加快水土流失综合治理，不断探索并坚持走中国特色水土保持生态建设之路，是一项重大而紧迫的战略任务。
一、加快水土流失综合治理的重要性和紧迫性
水土流失是中国重大生态环境问题。一是面积大、分布广。全国现有土壤侵蚀面积高达357万平方公里，占国土面积的37.2%。二是强度大、侵蚀重。全国年均土壤侵蚀总量45.2亿吨，约占全球土壤侵蚀总量的1/5，其中侵蚀量大于每年每平方公里5000吨的面积达112万平方公里。三是类型多、差异大。全国主要水土流失类型区包括东北黑土区、北方土石山区、黄土高原区、北方农牧交错区、长江上游及西南诸河区、西南岩溶区、南方红壤区、西部草原区等八大区域，其中水蚀主要集中在长江和黄河流域，风蚀主要分布在西北、内蒙古草原及东北地区，黄河流域水土流失主要来自沟道，长江流域水土流失主要分布在荒山荒坡和坡耕地。四是危害重、影响深。水土流失是土地退化和生态恶化的主要形式，对经济社会发展的影响是多方面的、全局性的和深远的，甚至是不可逆的。水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%。
新中国成立后，党和政府领导人民开展了大规模的水土流失治理和生态环境建设，取得了举世瞩目的成就。特别是“十一五”期间，全国新增水土流失综合治理面积23万平方公里。但全国亟待治理的水土流失面积仍有180多万平方公里，尤其是3.6亿亩坡耕地和44.2万条侵蚀沟急需治理，东北黑土地保护、西南石漠化地区土地资源抢救的任务迫切。
加快水土流失综合治理是保护耕地资源、保障国家粮食安全的迫切需要。我国因水土流失而损失的耕地平均每年约100万亩。按现在的流失速度，50年后东北黑土区将有1400多万亩坡耕地的黑土层流失掉。若侵蚀继续发展，35年后西南石灰岩地区的石漠化面积将在目前8.8万平方公里的基础上增加1倍。
加快水土流失综合治理是保护江河湖库、保障国家防洪安全的迫切需要。水土流失导致大量泥沙进入河流、湖泊和水库，削弱河道行洪和湖库调蓄能力。1950年—1999年黄河下游河道淤积泥沙92亿吨，河床普遍抬高2—4米；长江每年约有3.5亿吨泥沙淤积在水库和河道内；全国8万多座水库年均淤积泥沙16.24亿立方米。同时，由于水土流失使上游地区土层变薄，土壤蓄水能力降低，增加了山洪发生的频率和洪峰流量，增加了一些地区滑坡泥石流等灾害的发生机会。
加快水土流失综合治理是保护农民权益、保障山丘区全面小康的迫切需要。我国76%的贫困县和74%的贫困人口生活在水土流失严重区。水土流失破坏土地资源、降低耕地生产力，不断恶化农村群众生产、生活条件，制约经济发展，加剧贫困程度，不少山丘区出现“种地难、吃水难、增收难”。没有水土流失区农民的小康，也不可能实现全国农民的小康。
加快水土流失综合治理是保护生态环境、保障国家生态安全的迫切需要。西部地区是我国大江大河的主要发源地，是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区，生态地位极其重要，是国家重要的生态安全屏障。同时，西部地区又是生态脆弱区，是水土流失、土地荒漠化和石漠化严重地区，水土流失面积占全国的83.1%。西部地区水土保持生态建设，关乎国家生态安全，关乎我国可持续发展。
二、不断探索具有中国特色的水土保持生态建设之路
我国特殊的自然条件、经济社会发展阶段和水土流失特点，决定了我们必须不断探索并坚持走预防为主、保护优先，综合治理、内涵发展，政府主导、全民参与的中国特色水土保持生态建设道路。
坚持科学发展，不断完善水土保持生态建设思路。按照中央1号文件的战略部署，坚持中国特色水土保持生态建设方向，不断创新工作思路。在防治理念上，坚持以人为本、人水和谐，更加注重生态建设与经济发展有机结合，更加注重遵循自然规律和发挥自然修复能力；在防治方针上，坚持保护优先、防治结合，更加注重事前预防保护，更加注重工程、植物和农业技术三大措施综合运用；在组织实施上，坚持改革创新和多元化投入，更加注重政府主导作用，更加注重调动各方面的积极性。
坚持预防为主，坚决遏制人为因素造成水土流失。水土资源一旦遭到破坏，恢复难度很大，有些甚至不可逆转。因此，遏制人为水土流失极其重要。一要加强重点预防保护区水土资源保护，严格控制在重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和山地灾害易发区进行任何形式的开发建设活动。二要依法监管，对可能造成水土流失的生产建设项目，认真实施水土保持方案管理，加强跟踪检查，落实处罚措施。三要充分发挥社会监督的重要作用，大力营造防治水土流失人人有责的良好氛围。四要建立水土保持生态补偿机制，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”、政府补助和市场机制补偿相结合、多层次补偿相结合、保护地区与受益地区共同发展等原则，抓紧建立和完善水土流失地区的生态补偿机制。
坚持统筹兼顾，推进重点领域水土流失综合治理。按照“突出重点、逐步推进、分步实施”的原则，逐步加大中央和地方水土流失重点治理投入，优先对水土流失严重、人口密集、对群众生产生活和经济社会发展影响较大的区域进行综合整治。结合长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治，以小流域为单元，以坡耕地改造为突破口，配合沟道整治工程和适当的小型蓄水保土工程，力争用10年时间优先在山区建设1亿亩高标准基本农田，从源头上控制水土流失，改善当地的基本生产条件，为守住国家18亿亩耕地红线做出贡献，保障粮食安全，改善人居环境，保障饮水安全。
坚持因地制宜，积极探索分区分类治理有效途径。水土流失防治工作必须因地制宜，分类指导。东北黑土区，治理措施以改变耕作方式、控制沟道侵蚀为重点。北方土石山区，治理措施以梯田、条田建设为突破口，改造坡耕地，同时有针对性地推行节水型水土保持耕作措施。黄土高原区，应将多沙粗沙区作为重中之重，治理措施以梯田、坝地建设为主，大力促进生态自然修复，积极开展沟壑区沟道治理。北方农牧交错区，应以恢复植被为主，建设生态屏障，保护涵养水源，重点是调整农业生产结构，退耕还草，有计划地建设人工草场。长江上游及西南诸河区，重点是控制坡耕地水土流失，巩固退耕还林成果，大力开展小流域综合治理，形成综合防治体系。西南岩溶区，重点是抢救土地资源，应紧紧抓住基本农田建设这个关键，有效保护和可持续利用水土资源，提高环境承载力。南方红壤区，应合理利用水土资源，发展特色经济，积极退耕还林还草和生态自然修复，加强崩岗治理。西北草原区，应加强对水资源的管理和合理利用，控制地下水位的下降，重点治理主要风沙源区。
坚持尊重规律，充分发挥生态的自然修复能力。在人口密度小、降雨条件适宜、水土流失比较轻微的地区，特别是广大的西北草原区、南方雨热条件适宜的山丘区及其他人口压力较小的地区，通过采取封育保护、封山禁牧、轮牧轮封，推广沼气池、省柴灶、节能灶，以电代柴、以煤代柴、以气代柴等人工辅助措施，减轻生态压力，促进大范围生态自然恢复和改善。在人口密度相对较大、水土流失较为严重的地区，也要把人工治理与自然修复有机结合起来，实行“小治理、大封禁”，“小开发、大保护、以小促大”。在水土流失特别严重、生态极端恶化的地区，应大力推进生态移民，减小生态压力，使生态得以休养生息。
三、大力推进“十二五”水土保持生态建设
国民经济和社会发展“十二五”规划纲要已批准通过，水利改革发展目标和任务已经明确，新《水土保持法》正在深入贯彻，我们要抓住机遇，迎接挑战，切实抓好以下几项工作。
强化政府责任。要全面落实地方政府水土保持目标责任制，建立健全考核奖惩制度，切实发挥政府在水土保持规划的制定和执行、资金投入保障等方面的主导作用。建立有效的水土保持协调机制，加强部门之间、行业之间的协调与配合，形成“水保搭台、政府主导、部门协作、全社会参与”的协作机制。
加大投入力度。要把水土保持生态建设纳入公共财政框架，加大生态修复力度。同时，积极探索建立水土保持投融资机制，综合运用财政转移支付、水利建设基金、金融信贷、税收调节、收益提取等办法，推动水土保持投入多元化。以水电、煤炭、石油天然气等为重点行业，逐步建立国家层面的水土保持补偿机制。
夯实规划基础。各级水行政主管部门要按照统筹协调、分类指导的原则，科学编制好规划。以各地水土保持规划为基础，加快编制全国水土保持规划，从国家经济社会发展大局出发，紧密结合国家、区域发展总体战略，科学确定水土保持发展目标、总体布局、防治方略、重点项目和政策保障。
加强执法检查。以新水土保持法实施为契机，尽快启动地方性水土保持法规的修订工作，完善相关配套规章和规范性文件。扎实推进水土保持监督执法能力建设，进一步加强执法队伍建设，完善水土保持技术保障体系。进一步加大生产建设项目水土保持监督检查力度，加大违法行为处罚力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
狠抓宣传教育。加强对水土保持工作人员和技术服务人员的集中培训，提高依法行政的能力和水平。面向各级党政部门和相关重点行业，有针对性地对新法加以解读，保障新法的各项规定、措施和制度落到实处。加强舆论宣传，增强全民保护水土资源的意识和自觉性。
（作者：国家防汛抗旱总指挥部秘书长、水利部副部长）
